从2006年中国政府批准“国家级境外合作区”开始，境外合作区正式成为中外合作的重要模式。目前，我国境外园区作为国际贸易的重要节点和平台，在地区间紧密合作、产业优势互补、企业协作共赢过程中发挥着积极作用。但从目前发展情况看，境外园区由于其综合性强、投资大、建设周期长、资金回笼慢等诸多原因，许多园区面临较大的生存和发展压力。为了避免一哄而上、减少低水平境外园区建设，宜采取有效的应对措施，既要从国家层面统筹境外园区布局，又要从微观层面发挥企业市场主体作用，促进园区走上正常发展轨道，本文提出如下具体建议。
做好境外合作区的总体战略布局和管理服务
自2012年以来，林林总总的境外园区如雨后春笋遍布各大洲，但都各自为政。建议国家有关部门要针对这种新情况、新形势，制定出一个指导性较强的行动方案，加强境外园区建设和布局，推动钢铁、有色、建材、装备、轻纺等重点行业产能输出，并要加强境外园区的统一管理，统一布局，适时进行境外园区布局预警，避免境外合作区及产业重蹈国内产能过剩的风险。
从管理体制上，对外要努力推动建立中国和驻在国政府间的协调机制，或纳入两国经济混委会框架，为“走出去”企业营造公平的外部环境；对内要设立统一的管理或者服务部门。要协调相关部门，确保跨国投资的各项活动按照国家整体战略规划来展开。如中白工业园区成立短短几年已经获得白俄罗斯政府三次总统令支持，使园区的招商引资范围、优惠政策不断完善和扩展，有效支撑了园区的发展。再如中哈产业园区合作，双方从2014年12月以来，已经进行了12次产能合作对话，达成了以合作项目清单为重点的多项共识，为推进两国境外合作区的发展起到了积极作用。
创新、构建完善的投融资支撑体系
加大国内金融机构对企业“走出去”的支持力度，加快国内金融机构为境外经贸合作区、工业园区所提供的本地化金融服务。包括疏通境内外企业之间的资金流通渠道、完善境外投资商业性金融支持体系，建立和完善多层次境内资本市场融资体系，支持境外投资企业直接融资；建议设立境外投资专项基金。由政府和境外投资企业联合出资设立，推动重点境外园区的发展；要充分发挥中国进出口银行、国家开发银行等政策性金融机构的作用，为境外产业园区开发建设提供差异化的投融资服务；建议设立海外产业园区风险基金，引导商业性保险机构共同为高水平海外产业园区项目提供特殊保险服务，以减少东道国政治动荡或自然灾害给项目造成的经济损失。同时，鼓励国内各类投资公司与海外产业园区开发企业合作，为入园企业提供项目融资、设备租赁、订单抵押等融资服务，减少企业对外投资的资金压力。大力推进外保内贷或者内保外贷方式，或者以境外资产发债，盘活境外园区资产存量，放大园区资金投入效果。
发展壮大专业的境外园区
服务机构和企业集团
要加强境外合作区建设的前期规划设计，鼓励国内实力较强、园区运作经验丰富的企业与金融机构、行业协会、海外投资服务中介等共同组建海外园区专业开发企业，出台境外园区开发建设导引及推荐企业名单。针对国家和地区，开展所在国主要贸易品种市场动态及进出口贸易统计数据、行业发展、出口管制、国别贸易政策等各类信息服务，引导企业关注贸易摩擦动向规避风险。支持专业化园区企业运作，进行专业投资、专业建设、专业谈判、专业招商、专业运营、专业服务，减少国内投资企业盲目进行园区布局和投资的风险，除了新建境外合作园区外，鼓励有关企业利用所在国现有园区，进行合资、合作，创新跨国园区管理模式，减少长期投资风险。国内有关高校要针对境外园区发展，适时开设相关专业，培养专业化、国际化人才，适应境外园区发展需求。
引导境外产业园区全面升级
继续强化境外园区产业集聚的基本功能，着眼于园区整体形象提升，有步骤地完善餐饮、住宿、供水、垃圾处理等相关配套设施建设，做好园区绿化、美化和道路硬化，进一步提升园区规模档次，为来自不同国家或地区的园区企业提供专业化服务。
实施本土化发展战略，督促园区经营主体遵守东道国的法律法规，尊重当地习俗和宗教信仰，履行好社会责任，建立健全管理制度，提高境外园区规范化、科学化管理水平，高度重视劳动保护，重视园区建设的环境影响评估，加强境外安全教育，保障务工人员身心健康和人身安全。
支持境外产业园区因地制宜地优化提升园区功能，如促进产城融合，建设多样化的生产空间，布局一些社会文化、安全防护、社会救助等设施，进一步提高园区的适应性，主动融入东道国经济社会文化，坚持本土化发展，融入社区、赢得理解，塑造形象，坚持奉献、共享、参与、沟通、融合，做到守规矩、可持续、负责任。
同时，要鼓励境外园区企业之间的合作，尤其是同一国家境外园区之间的交流，共同促进，实现中央企业、地方企业、中小企业共同“走出去”。
推进“走出去”国有企业分类考核管理
按照国有企业分类考核管理规定，针对不同国有企业调整投资考核标准和体系，鼓励企业“走出去”步伐。
目前，国有企业“走出去”最大的问题就是投资收益和风险问题。由于境外园区一般投资期限长、投资回收期长，收益因素复杂，收益模式也不确定，而现行的国有企业是任期考核制，不可避免会造成企业的战略短视行为，影响投资决策和境外园区的推进，建议国务院国有资产监督管理部门和省市国有资产监督管理部门从国家战略角度和企业市场化角度出发，结合“一带一路”倡议、“走出去”战略和产能合作等引导性政策，提出有针对性的考核扶持措施，处理好商业开发和国家战略之间的关系，从长远战略和当前发展目标中寻求平衡点，使项目稳定、人员稳定、团队稳定，促进境外园区的战略性布局和创新性发展。
进一步完善我国境外投资管理制度
目前，我国规范境外投资业务的只有法律效力较低的部委规章以及政府有关主管部门的内部管理制度，这些规章和政策缺乏整体设计，相互之间有机联系不足，甚至存在互相抵触的现象，系统性、长期性、稳定性和透明度都比较差，制约了海外园区投资的进一步发展。要加快出台相关管理制度甚至法律，将其作为规范和管理境外投资的基本准则。除国内相关制度的促进和保护外，政府还应加强国际政策协调，加强与有关国家的多边、双边经贸磋商，通过签订投资保护协定、避免双重征税协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易投资协定的方式，有效保护境外企业的合法权益。近期，国务院转发了由国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合出台的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，对于引导国外和规范国外投资将起到有效指导作用，未来相关的境外投资管理体系也一定会逐步完善起来。
充分发挥境外园区的载体作用
发挥境外园区在信息、市场、营销、法律法规、公共关系资源等方面的优势，加强与境内企业、园区、基地在管理、技术、资金、人才等要素的有效流动，为国内企业开展对外合作提供经验、渠道和保障。
放大境外园区示范效应，鼓励我国具备条件的各类企业申请对外经营资格，参与对外经济技术合作。进一步扩大境外园区的合作水平和层次。有意识、有侧重地与有条件的境外园区结合起来，共同发挥好这些园区的平台作用。不仅可利用园区日益完善的基础配套，降低相关项目的建设成本，还可增强其影响力，促进园区的建设和运营；更能引领和服务入园企业，坚定其投资信心，拓宽其经营渠道。此外，要尝试将境外园区作为对外援助新的载体，在我国对外援助项目前期项目考察过程中，在征求受援国意见基础上，密切与我国在所在国境外园区的联系，探索将交通、水电、通讯、医院、学校等公共设施与境外园区的建设和发展联系起来，更好地服务于境外园区建设，实现援助项目的多赢。
宣传引导境外园区建设
目前，我国的境外园区尚处于摸索阶段，各方面要谨慎对待境外合作区。境外合作区建设不同于一般的投资项目，也不是国内开发区建设经验在国外的简单复制，做园区与做工程大不相同，工程几年可以完成，而一个园区则需要几年、十几年，并且是一个属地化管理的过程，开发建设过程中，困难多、风险大，无论是政府还是企业都不能急于求成，不能全盘照搬，要与所在国相关部门密切沟通，本着求同存异，体现共同需求结合点的利益，统筹考虑，整体谋划，在政府有关部门的引导和支持下，有序开发，分步推进。
国外与中国国情不同，市场需求不同，工业体系和基础也不可与国内同日而语，要根据境外合作区建设的不同阶段、特点、国别和需求，各级政府和企业要审时度势，合理规划境外园区的投资和布局，争创中国境外合作区海外品牌形象。
此外，建议政府有关部门和行业组织成立由核心主体企业、商会、金融机构、研究机构组成的中国境外园区论坛，定期发布境外园区发展的蓝皮书，就我国境外园区开发过程中的主要问题进行研究，为“走出去”企业提供智力支持和经验交流平台。目前，由国家发改委国际合作中心发起、联合16家国家级海外园区共同组建的“一带一路”国际产能合作园区联盟已经成立，旨在整合行业内外资源，发挥联合优势，推进“一带一路”园区建设。
围绕资源和区域展开招商
要度重视招商工作，加强对所在国市场、区域市场的整体调研，筛选产业，精准招商。引入自主品牌培育机制，引导入驻企业在国外建立研发中心，促使园区增长方式从“规模速度型”向“质量效益型”转变。加强园区服务体系建设，努力营造有利于入驻企业发展的良好环境，既要“引得进”，更要“留得住”。利用国内相关行业协会、商会等社会组织，通过各种机会进行集中推介，从区域化市场需求、产业链配套等角度推进园区的招商进程。根据发展条件，逐步推行专业化招商、第三方招商。鼓励国内企业抱团出海，利用境外合作区平台，通过组建境外产业园区联盟、“走出去”企业联盟等方式，以产品“走出去”、市场“走出去”为结合点，促进产业链企业抱团“走出去”。
加强园区之间的国际合作
境外园区并不是一个新生事物，尽管中国依托几十年工业园区发展经验，取得了世界瞩目的成绩。但在境外园区建设开发过程中，受到各种因素影响，会遇到很多不可预见的问题，需要投资方不断适应和改进。新加坡工业园、阿联酋自贸区、美国硅谷产业园、日本筑波产业园等国外园区的先进管理经验和发展理念在许多国家得到充分认可。
近期，哈萨克斯坦就拟将其国内工业特区交由阿联酋企业管理，希望借助其先进的管理经验提升哈国工业特区的发展。“他山之石，可以攻玉”，工业园区不是中国独有的产物，因此要充分认识到我国的境外园区不单纯是一个园区，更是一个国际交流的平台，要将产业、技术、人文等结合起来，将起其作为国际合作的平台，学习先进园区发展经验，并通过双边经贸园区合作、两国双园等新型发展模式，发挥优势，内外互动，提升园区发展水平。
注：本文根据我单位与中国对外承包工程商会、中国机械工业集团有限公司联合完成的《我国境外园区发展情况调研报告》整理。
（作者单位：中国中元国际工程有限公司）